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JUSTIFICAÇÃO DA BUSCA PELA EFICÊNCIA

ANO XIV - Nº 007/14 -

EM BUSCA DA EFICIÊNCIA

Ainda sobre o que tema que venho defendendo nos últimos dias, qual seja de propor a criação do Conselho de Gestão Fiscal como instrumento que pode dotar o setor público (União, Estados e Municípios) de alguma EFICIÊNCIA, destaco hoje a JUSTIFICAÇÃO do Projeto de Lei 141/2014, de autoria do senador Paulo Bauer. Eis:

TEXTO DA JUSTIFICAÇÃO

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é reconhecida como um marco na mudança do regime fiscal brasileiro. Antes dela, imperavam os desequilíbrios crônicos, as dívidas públicas impagáveis, a falta de transparência, os procedimentos contábeis visando a esconder déficits e dívidas. A Lei veio estabelecer regras e procedimentos que efetivamente impuseram restrições ao poder de gastar e de conceder benefícios fiscais ao bel-prazer do governante do momento, o que prejudicava a estabilidade fiscal de longo prazo da União, dos Estados e dos Municípios. 

CONTABILIDADE CRIATIVA

A LRF, porém, está longe de ser um infalível escudo protetor da responsabilidade fiscal. Ao longo dos seus catorze anos de existência, surgiram procedimentos contábeis criativos, por meio dos quais os gestores encontram caminhos para escapar aos controles da lei. Tome-se como exemplo o limite máximo para a despesa de pessoal. 

VITAMINAR RECEITAS

Ao computar o cumprimento do limite, muitos entes federados passaram a excluir itens da despesa de pessoal, como o pagamento dos inativos ou o desconto em folha do imposto de renda. Na concessão de benefícios tributários também se utiliza o artifício de apontar o crescimento futuro (e incerto) da receita como fonte de financiamento dos benefícios.

Recentemente, o próprio Governo Federal tem sido muito criticado por lançar mão de operações contábeis criativas para ocultar despesas e vitaminar suas receitas, principalmente por meio do uso de empréstimos do Tesouro ao BNDES e de capitalização de bancos públicos com o uso de títulos da dívida. 

VISÃO DE LONGO PRAZO

Frente a essa situação, é evidente a necessidade de um órgão de Estado, com visão de longo prazo, para se contrapor aos incentivos de curto prazo dos governantes, que buscam brechas para obter mais recursos a serem gastos em suas gestões, em prejuízo da estabilidade fiscal e macroeconômica de longo prazo do país. 

ARTIGO 67

O texto original da LRF já previa a existência de um órgão dessa natureza. Em seu art. 67, aquela Lei instituiu um conselho de gestão fiscal, que teria, entre outras finalidades, a missão de adotar normas padronizadas de prestação de contas públicas, a serem obedecidas por todos os entes federados. A LRF previa que esse conselho de gestão fiscal fosse regulamentado por lei ordinária. 

PENDENTE DE REGULAMENTAÇÃO

Passados catorze anos da aprovação da LRF, continua pendente a regulamentação e a instalação desse importante conselho. Isso porque a redação original do art. 67 tornou muito difícil regulamentá-lo. Tal artigo prevê que o conselho será composto “por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade”.


Essa composição gera uma série de problemas. Em primeiro lugar, seria muito grande o número de conselheiros, o que poderia levar a dificuldades em se obter quórum para a realização de reuniões. Em segundo, não é simples definir quem seria, por exemplo, o representante dos poderes legislativos municipais. Como escolhê-lo? Fazendo uma eleição entre todos os vereadores do país? A mesma dificuldade se daria na escolha dos representantes do Ministério Público, dos legislativos estaduais, dos executivos estaduais etc.
 

ATUALIZAR AS ATRIBUIÇÕES

Nesse sentido, consideramos necessário remover a obrigatoriedade de tal composição extensa e paritária dos entes e poderes da federação. Com isso, damos liberdade ao legislador ordinário para definir a composição do conselho de forma mais simples e operacionalizável.


Consideramos, também, necessário atualizar as atribuições do Conselho de Gestão Fiscal. Após quase trinta anos de práticas fiscais sob o signo da nova Constituição Federal, está claro que um dos pontos fracos do processo orçamentário federal é a estimativa de receitas e despesas. Executivo e Legislativo tendem a travar um duelo político em torno de tais estimativas. O Executivo, quando deseja praticar uma política fiscal mais restritiva, tem incentivos para subestimar as receitas; ou, quando quer ser mais expansionista, passa a incluir na peça orçamentária receitas incertas e a utilizar parâmetros de estimação muito otimistas, bem como a subestimar as despesas. Já os parlamentares quase sempre preferem o otimismo, como forma de abrir espaço para encaixar suas emendas no orçamento.


É preciso reduzir a politização em torno da estimativa das receitas e despesas. Um órgão técnico, com conhecimento abalizado e missão de zelar pelo equilíbrio fiscal de longo prazo, deve assumir a função de estimar receitas e despesas divulgando-as à sociedade. Com isso, colocará em cheque as estimativas eivadas por motivação política. Acreditamos que o conselho de gestão fiscal seria a instância adequada para fazê-lo, o que elevaria a estabilidade e a credibilidade de nossa política fiscal, colaborando para impulsionar os investimentos privados, nacionais e estrangeiros, e para a expansão do nosso potencial de crescimento econômico.
Ademais, atualizamos as atribuições do conselho de gestão fiscal no sentido de tornar mais clara a sua função de ser uma agência central de definição das normas contábeis do setor público, as quais deverão ser obedecidas por todos os entes.


De igual importância seria o papel do conselho de gestão fiscal na permanente avaliação da eficácia, efetividade e eficiência, explicitando-se benefícios e custos, tanto dos programas públicos em andamento, quanto daqueles em gestação, sob a forma de proposição legislativa em análise no parlamento. Ao longo de anos os programas e incentivos são criados pelos governos e acabam se perpetuando, sem que seja feita uma avaliação sistemática dos benefícios e custos para o país. Em geral, os beneficiários de tais programas criam associações e lobbies em favor de sua perpetuação, com os custos sendo pagos por toda a sociedade. No agregado, o resultado é a permanente expansão do gasto público e a correspondente necessidade de se elevar a carga tributária.
 

Precisamos de uma instância que aponte, de forma isenta, quais são os programas públicos que merecem ter continuidade, pois geram ganhos líquidos para a sociedade, e quais merecem ser descontinuados, por criarem distorções econômicas ou custos elevados, que não compensam os benefícios criados. Tal processo será ainda mais eficaz se for possível avaliar as propostas de políticas públicas antes de sua aprovação pelo parlamento, para que se evite a criação de benefícios a grupos de interesses que, uma vez instituídos, tornem-se difíceis de remover.


Acrescentamos, ainda, a missão de buscar a moderação da carga tributária, o controle da expansão do Estado e a recuperação do investimento público. É notório que nos últimos trinta anos o Estado brasileiro cresceu excessivamente, o contribuinte está sufocado por uma carga fiscal que se aproxima dos 40% do PIB e, ao mesmo tempo, o investimento público entrou em colapso, em função da forte expansão das despesas correntes. A superação desses problemas é tarefa de longo prazo, que demandará a reformulação dos controles e incentivos associados à formulação e execução orçamentária.

Por isso, consideramos relevante que o Conselho de Gestão Fiscal desenhe uma estratégia de longo prazo e a proponha à sociedade brasileira, como contraponto à visão de curto prazo que predomina na gestão governamental.


Note-se que não subtraímos qualquer das funções do Conselho de Gestão Fiscal originalmente contidas no art. 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Apenas acrescentamos novas prerrogativas ao Conselho. Ademais, permanece a necessidade de se regulamentar os detalhes administrativos e operacionais do Conselho de Gestão Fiscal por meio de lei ordinária. Esta, por força do art. 84 da Constituição Federal, deve ser uma lei de iniciativa do Poder Executivo Federal. Assim, a aprovação da proposição que ora ofereço à avaliação dos ilustres Pares não invade competência constitucional do Executivo federal, mas, especialmente, redefine as atribuições do conselho e retira a obrigatoriedade de composição paritária de todos os poderes e órgãos dos três níveis de governo.
 

Por esse motivo, peço o apoio dos nobres Senadores e Senadoras à presente iniciativa.

Senador PAULO BAUER. 
 

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    Em tempo: para aqueles que se manifestam contra a existência de mais um Conselho, como é o caso da Gestão Fiscal, o pensador Paulo Rabello de Castro faz um alerta: - O fato é que o Conselho de Gestão Fiscal está na lei, ou seja, já está escrito lá. Portanto, não aproveitar para fazer isso é uma tática errada e típica de quem não está querendo avançar.  

FRASE DO DIA

Quando você perceber que, para produzir, precisa obter a autorização de quem não produz nada; quando comprovar que o dinheiro flui para quem negocia não com bens, mas com favores; quando perceber que muitos ficam ricos pelo suborno e por influência, mais que pelo trabalho, e que as leis não nos protegem deles, mas, pelo contrário, são eles que estão protegidos de você; quando perceber que a corrupção é recompensada, e a honestidade se converte em auto-sacrifício; então poderá afirmar, sem temor de errar, que sua sociedade está condenada".

Ayn Rand